1988年的能源部实践为什么失败

　　1992年党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年以来，能源市场化改革切实推进，能源体制发生了深刻变化。在市场主体上已经初步形成“政企分开、主体多元、国企主导”的能源产业组织格局。与市场经营主体（管理对象）变化相适应的是，能源管理方式和职能也发生了显著变化。在市场经济条件下，要求政府加强能源管理以弥补、矫正市场失灵，主要方式包括三种：一是公共服务，即由政府做那些企业所不愿意或无法做到的事务，弥补市场失灵，主要包括：信息统计与分析、基础科技研发、战略性储备、核事故的应急处理、国际合作等。二是政策引导，主要通过制定并组织实施税收和补贴政策，引导企业行为，矫正市场失灵，如通过税收促进节能环保、通过补贴促进新能源可再生能源发展等；三是监管约束，主要通过制定规则并监督企业执行的方式约束企业行为、规范市场秩序，矫正市场失灵。
　　随着能源市场化改革的逐步推进，公共服务、政策引导和监管等政府管理职能的要求就会日趋强烈，这也是为什么近年来成立能源部，统一加强能源行业管理呼声越来越高的根本原因。如果说1988年成立能源部是机构改革超前于体制机制改革，那么，在能源市场化改革切实推进20多年后的今天，成立能源行业主管部门则是恰逢其时。
　　能源管理机构改革的关键不在于是否重组能源部，而在于成立什么样的能源部，如果仅将发改委的职能原封不动地转交，则成立能源部没有实质性意义。
　　当前我国正处于能源市场化转型时期，能源管理职能主要包括公共服务、政策引导、监管约束和行政干预等四大类。一方面，针对自主经营的市场主体（管理对象），要求政府提供公共服务、进行政策引导和监管约束；另一方面，能源市场化尚未完全实现，有些行政手段（如价格、投资审批等）仍将发挥一定作用。
　　能源管理机构改革本质上就是管理职能的优化配置。那么，如何理顺转型时期能源管理职能，并进行合理高效的机构设置呢？
　　有人从1988年能源部教训中得出观点“如果发改委不转交价格、投资审批权，则成立能源部没有意义”，但1988年能源部实践失败的核心原因是能源市场化改革尚未实质性推进，能源行业管理职能缺乏明确的内容。试想，即使当年把价格、投资审批权从具有长期价格、投资管理经验的国家计委转交给能源部，管理效果会更好吗？实际上，在成熟市场经济国家，能源部的核心职能是公共服务与政策引导，并不具有价格与投资的行政审批职能。
　　相反地，如果把发改委的职能完整地转交，行政干预手段与市场经济管理方式就会交织在一起。既容易导致管理方式的错位运用，用行政和计划的办法管理市场经济（比如对竞争性领域的价格、项目审批），用市场的办法管理计划经济（比如对垄断性企业的成本监管不到位），也容易导致管理部门过度依赖行政审批权力，从而忽视公共服务与政策引导，忽视推进能源市场化改革、发挥市场机制的作用。近十年来我国能源领域市场化改革进展缓慢已经很能说明问题。况且，从行政协调角度看，发改委的协调力度和手段都强于独立的能源部，其管理效果估计也难以超越现状。