风电行业启动首例集体维权地方尴尬选择题：弃风救火

　　云南：2015年，云南省要求风电补偿火电，在11月、12月电量的40%中，风电企业每发一度电就要无偿给火电企业0.21元。云南新能源行业紧急开会讨论抵制措施。最终实行的是“弃水放火”。
　　新疆：2015年12月初，新疆电力调度控制中心下发通知，提出为保证供暖，新能源已无消纳空间，未参与外送交易或替代交易的新能源场站暂停发电。
　　经过2022年冬奥会举办地崇礼，河北省张家口有一条美丽的“草原天路”，风力发电机是这条天路上独特的点缀。作为一家央企风电部门的员工，齐曙最近在思考这个问题：如果2022年冬奥会上，让外国人看到大风里不转的风力发电机，是不是很尴尬?
　　设备正常的风电机组在风大时却被迫暂停发电，这种现象称为“弃风限电”。在电力需求下降的形势下，中国的风电企业经历了弃风最为严重的一年——据国家能源局公开消息，2015年平均弃风率达15%。而中国可再生能源学会风能专业委员会(以下简称风能专委会)称，个别地区在特定时期更高达60%以上。一位央企新能源部门的高管激动地对南方周末记者说，自己在这行工作二十多年了，当下的企业到了生死存亡的关头。
　　“以前的弃风都说是技术原因，2015年却主要是地方政府的政策导致。”风能专委会秘书长秦海岩说，“我们写过很多材料，但问题没有改观。”
　　风能专委会决定启动中国可再生能源行业第一例集体法律维权行动，针对地方政府动用诉讼等多种法律手段，并于3月31日召集企业和媒体一起探讨。
　　风电协会在研讨会上表示，他们目前正采用法律手段解决弃风问题，希望通过这一告提醒地方政府和电力公司重视可再生能源法。他们下一步措施将会根据政府的回应做出相应的调整。目前协会已经申请了信息公开，向甘肃、新疆、云南的相关部门举报弃风的违法行为。如果相关部门不予答复则会考虑走诉讼的流程。
　　一名新能源国企的代表谈到：“去年我们在甘肃亏损了一亿，我们有5千万的交易电量，几乎都是零电价交易的。如果不参加交易，就没有电量。我们今年参与交易电量还要翻倍，但我们的运行小时数跟去年持平，今年肯定比去年亏损严重，目前就是量价齐跌的现实情况。”
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　　风电救火
　　自2006年可再生能源法实施起，我国就实行可再生能源发电全额保障性收购制度，意味着风电等可再生能源发的电都应被电网收购。
　　但这项规定一直未能真正落地。经济下行、电力需求低的2015年，一些地方政府甚至运用行政手段要求直接关停风电，或是要求风电补偿火电。
　　新疆是直接关停风电为火电让路。2015年12月初，新疆电力调度控制中心下发通知，提出为保证供暖，新能源已无消纳空间，未参与外送交易或替代交易的新能源场站暂停发电。
　　云南因电网建设比较到位，枯水期风大，丰水期风小，可以实现“风水互补”，弃风较少。但在2015年，云南省要求风电补偿火电。在省政府组织召开“研究缓解云南火电企业困难有关工作”会议后，云南省工信委于2015年11月20日下发通知，要求风电企业将部分收益支付给火电企业。根据此通知，在11月、12月电量的40%中，风电企业每发一度电就要无偿给火电企业0.21元。
　　文件引起了企业的不满，在云南的文件下发的第二天，云南新能源行业紧急开会讨论抵制措施，达成了11条意见，反馈给工信委和云南省政府。最终，云南省工信委实行“弃水放火”，多安排了火电发电，风火置换比例下降。
　　但这仅是企业和政府的博弈，并未向媒体透露。“我们不轻易通过媒体发声，地方就是政府说了算，我们就算是央企，也没办法和政府抗争。”齐曙说。
　　上述高管也说，面对政府、电网，发电企业是相互竞争性的弱势群体，拿法律武器保护自己，后面的日子就难过了。
　　除了风火置换，云南还有其他克扣可再生能源的土政策。例如2015年因为西电东送到广东的标杆电价降低了2分钱，最终云南要求当地的风电、水电的上网电价一起降1分多钱来弥补损失。2016年，云南能源局又下发文件，要求风电企业将一定比例的利润抽出，成立环保基金账户，由当地政府监管，花在当地环保事业上。
　　“火电企业是受到了影响，但不能靠可再生能源去救济啊。”另一位风电企业的经理说，“钢铁行业那么悲催，也没有见到牺牲另一个行业去救济。何况风电发电占比只占全国发电总量3%，全部掐死，还是无济于事。”
　　“这些都是违背可再生能源法的行为，我们很担心各地效仿、愈演愈烈，违法成为常态了。”秦海岩说。因此，对于云南和新疆的政策，风能专委会表示将拿起法律武器抗衡。截至目前，协会已经完成向相关政府部门申请信息公开、依法举报，并根据事态发展情况，采取进一步的行动，直至提起法律诉讼。
　　利益博弈
　　2010年，我国开始显现弃风限电问题，此后弃风率逐年增长。据风能专委会介绍，2010年至2015年，弃风限电带来的直接经济损失约540亿元。
　　虽然风力发电机常常在环保形象片中出现，长期以来，因为不稳定等因素，弃风限电常被归因于技术原因。“电网都愿意用火电，比如居民家里灯泡闪一下，通过火电来调整更方便一点。”齐曙说。
　　风电预测准了，才便于电网调度。齐曙承认，我国风电的预测准确度和国外相比还有差距。
　　不过，多位受访者表示，弃风的原因里，技术问题不是没有，但最主要的还是利益的问题。上述高管给出了一个简单的解释：如果风电想增加上网，只要花钱给火电厂，让火电厂减少上网电量即可。这说明弃风不是技术原因，而是利益冲突。
　　比如蒙西电网消纳的可再生能源比例相对较高，只是因为“当地对可再生能源更为热心，压火电压得多”。
　　秦海岩认为，弃风限电的实质是风电发展触碰到了传统电力市场的制度性安排。现有电力体制下，火电有主管部门制定的每年数千小时计划电量，获得了事实上的优先发电权。
　　几大风电企业多是央企，前几年在当地还有税收减免政策。相较而言，地方不仅更希望火电多发电，还愿意上马新火电来增加就业和拉动经济。尤其是2014年底，火电项目审批权下放到省一级政府后，社会用电量增速放缓的情况下，火电却在逆势下扩容。
　　根据国家能源局发布的数据，6000千瓦及以上电厂发电设备中，2015年全国发电设备平均利用小时为3969小时，创1978年以来最低水平。其中，火电4329小时，亦为1978年以来最低水平。
　　火电有产能过剩的趋势，我国风电装机机组早已是世界第一，风能是否也产能过剩呢?
　　风电协会提供的数据显示并非如此。截至2015年，我国风电仅占全国发电量的3%，距离中国在巴黎气候谈判大会上承诺的2020年、2030年非化石能源占一次能源消费比重达到15%和20%的目标还很遥远。要履行该承诺，“十三五”期间，我国风电累计并网装机容量至少还要提高七成。
　　保障小时数：解燃眉之困
　　减少弃风是一个陈旧又复杂的课题。自然资源保护协会高级顾问杨富强一口气列出了缺乏规划、输送通道、可再生能源多渠道应用、能源互联网甚至补贴有没有足额发放等七条建议。
　　全额保障性收购则是一个理想，如果没有配套的细则，理想则是空想。在可再生能源法实施十年后，2016年3月28日，发改委的《可再生能源发电全额保障性收购管理办法》正式颁布，作为第一个细化了全额保障性收购的办法，被认为解了“弃风弃光”的燃眉之急。
　　作为该办法出台的见证者，秦海岩激动地连夜撰写了解读：“首次提出保障性收购电量和市场交易电量的划分：通过计划方式优先安排一部分保障性发电量，超出保障性范围的发电量参与市场交易。”
　　优先安排一部分保障性发电量，看上去似乎是给全额收购打了折，但秦海岩认为，全额收购在当前形势下很难做到。该办法中的保障电量如何确定非常关键，如果按照企业年利率8%计算，企业不会亏本，才可能进一步投资收益。3月31日的风电研讨会上，有企业表示很支持这一制度，希望国家尽快出台分地区的保障小时数。
　　超出保障性范围的发电量参与市场交易则是刺激可再生能源企业发挥边际成本低的优势，通过市场竞争，促进可再生能源电力多发满发。在竞争的情况下，因为有国家补贴，风电企业可以零电价甚至负电价上网。
　　实际上，低电价的竞争情况在2015年，甘肃省让新能源企业和用电户直接交易以及替代企业自备电厂来发电时即已出现。
　　甘肃新能源装机机组已达到四成，已超过本地消纳能力，甘肃能源监管办市场监管处处长金涛告诉南方周末记者，根据国家的政策，2015年甘肃共完成新能源企业替代自备电厂电量16.5亿千瓦时，一定程度上缓解了新能源消纳矛盾。2016年也已签订完成20.3亿千瓦时电量合同。“我们作为能源局派出的监管机构，没有自己的利益，职责是维护市场健康发展。”金涛说，“为了消纳风电，而不是不给企业活路。蛋糕现在缩小了，我们只能做大蛋糕。”
　　但这个蛋糕依旧不足够大，风电企业显得非常吃力。“我只有一个馍，自己都吃不饱，还要掰出半个去竞争。”一家在甘肃有业务的风电企业经理说，“有了保障小时数，则是吃饱了喝足了再去竞争。”